Para onde vai o dinheiro?

Primeiras análises da proposta de reforma tributária do governo inferem que percentual de investimentos na educação não deve aumentar, como pleiteiam estudiosos e o próprio ministro

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O debate a respeito do impacto da proposta de reforma tributária do governo sobre a área da educação ainda não ganhou as ruas, mas já começa a tirar o sono de gestores e militantes do setor. E é relativamente fácil compreender por quê: a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 233/2008, apresentada pelo governo em fevereiro e em tramitação na Câmara, mexe com a estrutura de financiamento da educação, sem que seja possível dimensionar o impacto que causará no montante total de recursos que será destinado ao setor.

Atualmente, o dinheiro para a educação é oriundo de duas fontes principais: uma parcela das receitas da União, Estados e municípios com uma "cesta" de impostos e o salário-educação. Ambas as fontes estão previstas na Constituição Federal. A Carta Magna determina que os três níveis de governo destinem um percentual mínimo da arrecadação para a educação -18% no caso da União, e 25% para Estados e municípios. Ou seja, a legislação estabelece uma vinculação entre a arrecadação e o financiamento da educação, o que assegura um patamar mínimo, bem como uma relativa segurança dos investimentos no setor.

O salário-educação, por sua vez, consiste em uma contribuição das empresas para a educação a partir do recolhimento de 2,5% da folha de pagamento. Criado em 1964, os recursos provenientes têm sido utilizados em programas federais para os 50 milhões de alunos da Educação Básica, como a merenda escolar e o livro didático. Para se ter uma idéia da relevância da contribuição das empresas, em 2007 arrecadaram-se R$ 7,15 bilhões com o salário-educação.

Soma-se a esse montante a receita da educação com impostos, a qual atingiu a marca de R$ 13,8 bilhões no mesmo ano. Esse dinheiro sustenta, por exemplo, no nível dos Estados e municípios, o Fundo Nacional de Manutenção da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Ou seja, é utilizado para pagar professores, construir escolas, comprar equipamentos, entre outras finalidades.

Para compreender como o mecanismo funciona, é fundamental ter em mente que a verba da educação é extraída somente de uma parcela da arrecadação dos governos, a saber, os impostos. Na realidade, a arrecadação total dos governos se dá por meio dos tributos, os quais incluem taxas e contribuições, além dos impostos.

Na opinião de analistas e pesquisadores especializados em financiamento da educação, a proposta do governo pode até trazer vantagens, mas apresenta riscos a essa estrutura, podendo colocar em xeque as metas de melhoria da qualidade previstas no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) por pura falta de recursos para bancar os melhoramentos necessários.


A proposta do governo

Em linhas gerais, o governo está propondo a extinção do salário-educação, o qual seria substituído por uma porcentagem da arrecadação de um conjunto de três impostos: Imposto de Renda (IR), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Valor Acrescentado (IVA), este último ainda inexistente, mas que passará a existir se a reforma passar no Congresso. Na fase inicial, até a regulamentação da reforma tributária, a PEC prevê que a educação fique com 2,3% da arrecadação desses três impostos para compensar o fim do salário-educação.

A idéia é vista com desconfiança pelo setor. "A proposta avança no sentido de reduzir ou tornar mais vulneráveis os recursos da educação", analisa o professor e pesquisador Candido Gomes, da Universidade Católica de Brasília (UCB). Sua opinião se baseia no fato de que, como o IVA não existe dentro da atual estrutura tributária, não é possível prever o seu potencial de arrecadação. O que se sabe é que ele incidirá sobre operações com bens e serviços e vem sendo caracterizado como um "supertributo", porque substitui cinco tributos atualmente em vigor. Por isso, a substituição do salário-educação por uma parcela da arrecadação é preocupante, dizem os analistas, pois significa trocar o certo pelo duvidoso.

Se o país continuar crescendo, se o nível de atividade econômica for elevado, a tendência é o aumento da arrecadação, o que é bom para a educação e as demais áreas sociais, que também sofrerão mudanças na base de arrecadação se a reforma tributária passar. Mas o contrário também pode acontecer. Aí, explica o pesquisador e consultor da Câmara dos Deputados Paulo de Sena Martins, corre-se o risco de faltar recursos para implementar programas e projetos ou ampliar os existentes.


Juca Gil, da USP: valores per capita do Fundeb para o ensino fundamental são muitos baixos

Além da incerteza em relação à arrecadação, existem outros inconvenientes decorrentes da extinção do salário-educação, aponta o professor José Marcelino de Rezende Pinto, da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo (USP) de Ribeirão Preto: "Há uma perda de identidade e retira-se o compromisso das empresas com a educação", afirmou o docente durante uma audiência pública sobre a reforma, realizada na Câmara no início de junho – a primeira vez que um representante da educação foi oficialmente ouvido no debate sobre a reforma tributária.

A perda de identidade se deve ao fato de que a fonte adicional (2,3% do IR+IPI+IVA) depende de lei complementar, sendo, portanto, frágil. Isso quer dizer que a destinação do percentual de 2,3% para a educação não está garantida. Pode ser mais ou menos, depois da regulamentação da reforma – embora o texto da PEC mantenha o princípio da vinculação de recursos à educação, ao prever que uma porcentagem da arrecadação vai para a área.


Base de cálculo menor

Marcelino Pinto enxerga, ainda, outro risco na proposta do governo: a redução da base de cálculo dos patamares mínimos de investimento do governo federal (18%) e dos Estados e municípios (25%). Em uma simulação, o pesquisador demonstra que a base de arrecadação pode cair pela metade em relação à atual.

Tal resultado explica-se pelo fato de que o "bolo" da arrecadação terá de ser dividido entre mais partes antes do cálculo dos 18% e os 25%. Hoje, o cálculo da porcentagem da União é feito após o desconto da Desvinculação dos Recursos da União (DRU), a qual corresponde a 20% do total. Em outras palavras, a lei em vigor permite que o governo desconte, do total de recursos que deveriam ser destinados à educação e outras áreas, 20%, para utilizar da maneira que julgar melhor. E isso acarretou, em 2007, perdas para a educação da ordem de R$ 7 bilhões, segundo cálculo do deputado Rogério Marinho. As perdas em dez anos teriam sido de R$ 43 bilhões, segundo a mesma fonte.

O projeto de reforma tributária prevê a seguinte divisão do total arrecadado com a "cesta" IR+IPI+IVA: 38,8% (seguridade social), 6,7% (FAT/BNDES), 2,5% (infra-estrutura de transportes) e 2,3% (recursos para a Educação Básica). O professor da USP de Ribeirão explica que, como a proposta do governo mantém a DRU, a base de cálculo para os percentuais mínimos dos três níveis de governo tende a ser menor  – a não ser que a arrecadação do IVA seja bastante elevada, no mínimo igualando-se àquela obtida com IR + IPI. Nesse caso, aponta a simulação feita por Marcelino Pinto, fica mantido o nível de recursos aplicado atualmente na área da educação.

O professor Candido Gomes acrescenta outro fator complicador ao lembrar que não se sabe qual será o impacto do novo Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), proposto pela reforma, sobre a receita dos Estados. O projeto do governo prevê que a arrecadação do tributo se dará no destino e não na origem, como ocorre hoje. Desse modo, unidades da federação que têm mais dinheiro (caso de São Paulo) poderão perder recursos para outras que têm menos (caso de Estados do Nordeste), contando com menos dinheiro para aplicar no ensino.


Gasto x qualidade


Tais conclusões remetem a outro questionamento: a manutenção do atual nível de recursos é suficiente para a oferta de um ensino público de qualidade? A opinião que prevalece entre gestores, pesquisadores e militantes é de que não. Até mesmo o ministro Fernando Haddad tem dado declarações sobre a necessidade de um pacto entre os três níveis de governo para assegurar o aumento dos investimentos em educação dos 3,9% do Produto Interno Bruto (PIB), registrados em 2007, para 6%. Já a Confederação Nacional dos Trabalhadores da Educação (CNTE) lembra que o Plano Nacional de Educação, aprovado em 2001, previa elevar esse patamar para 7%, item vetado pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso.

Em contrapartida à posição do ministro da Educação, técnicos do Ministério da Fazenda asseguram que não haverá perdas para a educação e outras áreas sociais – porém, em nenhum momento falam em transferir mais recursos. Nesse contexto, nenhuma autoridade do Ministério da Educação aceita falar oficialmente sobre o assunto.

O pesquisador e consultor da Câmara dos Deputados Paulo de Sena Martins aponta que o que está em pauta é uma mudança de foco. "A questão não é só evitar as perdas, mas saber por que não há ganhos", aponta. "O ideal seria aproveitar a oportunidade para apropriar recursos que já deveriam fazer parte da cesta da educação", defende. Um exemplo dos possíveis impactos é o comprometimento da expansão de ações governamentais, como o Programa Nacional de Transporte Escolar (Pnate), que só atende ao ensino fundamental. "Será que com a manutenção do atual nível de recursos para a educação vai ser possível ampliar o programa para os demais níveis da Educação Básica?" questiona Martins.

O fundamento do questionamento feito pelo consultor da Câmara é simples de compreender, quando se compara o investimento na educação pública brasileira com o de outros países. Um cotejamento realizado pelo professor Juca Gil, da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo, traz à luz a posição pouco favorável em que o Brasil se encontra dentro do cenário mundial, assim como evidencia um aspecto cruel da nossa realidade – as desigualdades socioeconômicas.

Na comparação internacional, o Brasil tem um caminho a percorrer até atingir o nível de investimento da Finlândia, um dos campeões do Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (Pisa), que aplica seis vezes mais do que o Brasil em Educação Básica. No meio do caminho, há o México que investe o dobro, e o Chile, com três vezes mais. Tomando-se como referência, a média de investimento dos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) – cujo nível de qualidade da educação se pretende atingir em 2022 no âmbito do PDE – gira em torno de 6% do PIB, parâmetro que justifica a assertiva do ministro Haddad.

A situação piora quando se considera a realidade brasileira. Por exemplo, o valor anual per capita mínimo do Fundeb para o primeiro ciclo do ensino fundamental (1ª  a  4ª série) é de R$ 1.137. Dividindo-se por 12 meses, tem-se um investimento aproximado de R$ 95 ao mês por aluno da rede pública. "Esse valor corresponde a cerca de metade do desconto com despesas escolares com dependentes, autorizado no Imposto de Renda", explica Gil.

Assim sendo, defende o educador, esse desconto é uma sinalização do próprio governo de que o ensino de qualidade (normalmente associado à rede privada) não é viável com menos de R$ 2.480 ao ano – ou seja, R$ 206 ao mês. "Para ser justo e assegurar a qualidade, seria necessário, no mínimo, dobrar o investimento público na Educação Básica."

Em síntese, o debate sobre os impactos da reforma tributária sobre a educação não se limita a questões técnicas e complicadas (como a definição de base de arrecadação), nem ao problema da disputa política por recursos entre as diferentes áreas. O pano de fundo é a discussão sobre as estratégias e mecanismos que serão colocados em prática pelo governo para, de fato, transformar em prática o discurso da defesa da educação de qualidade.


A esgrima entre os modelos

A reforma tributária traduz um debate maior envolvendo as áreas sociais e a econômica do governo federal. De um lado, estão aqueles que defendem que a área social já conta com recursos suficientes, e por isso não é necessário garantir mais recursos por meio de vinculações. De outro, os que defendem a "proteção" da área social, por meio dessas vinculações.

A vinculação consiste em um mecanismo constitucional que obriga o governo a destinar uma parcela de sua arrecadação a uma determinada área. Assim sendo, a lei estabelece que uma parte dos recursos obtidos com certo tributo ou contribuição deve ser destinada à seguridade social, à educação e assim por diante.

No governo, o grupo contrário às vinculações – que prevalece na concepção do projeto de reforma tributária – parte do princípio de que o excesso de contribuições e obrigações prejudica a arrecadação, na medida em que estimula a sonegação por onerar excessivamente o contribuinte. A idéia, por trás desse ponto de vista, é que é necessário simplificar a estrutura tributária brasileira e eliminar o excesso de contribuições (como o salário-educação) para estimular os investimentos e o emprego.

Nesse contexto, além dos técnicos e pesquisadores da área da educação, representantes da seguridade social têm demonstrado preocupação com a proposta, incorporada ao projeto de reforma tributária, de reduzir ou eliminar as vinculações e contribuições. A desvantagem do fim da vinculação, apontam eles, é que, na medida em que as diferentes áreas deixam de ter fontes predefinidas de recursos, estabelece-se uma competição, passível de manobras conforme os interesses políticos.

Nesse cenário, a educação pode ser prejudicada, acredita Candido Gomes, da UCB. "A educação e as políticas sociais foram lançadas à arena para lutarem e se devorarem entre si na luta pelas verbas. A cada discussão dos orçamentos públicos a agonia se repetirá, se aprovada a PEC", prevê. "Mais ainda, a educação dependerá ainda mais de transferências voluntárias entre governos, politicamente negociadas caso a caso, nos termos dos jogos políticos existentes", conclui.


Cleuza Repulho, consultora da Unesco: migração de recursos entre regiões do Brasil

Justiça distributiva?

Enquanto muitos vêem na PEC 233/2008 uma ameaça à educação, outros enxergam uma oportunidade de reduzir as diferenças regionais. Segundo a consultora da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), Cleuza Repulho, o modelo de arrecadação previsto no projeto pode possibilitar uma distribuição mais equitativa de recursos.

Isso se deveria, segundo ela, ao mecanismo de recolhimento do ICMS proposto na PEC, que passa a ser recolhido no local de destino dos produtos, e não mais no de origem. Por exemplo, o ICMS referente a um lote de geladeiras fabricadas em São Paulo e vendidas no Ceará passa a ser recolhido no Estado nordestino, e não mais pelo governo paulista.

Dentro da lógica atual, nem mesmo o Fundeb possibilita transferência de recursos entre regiões. "O Fundeb é um passo importante, mas mantém a desigualdade", explica Cleuza. Tal argumento é compreendido por meio da lógica de funcionamento do fundo: na verdade, não existe um Fundeb nacional que reúna os recursos oriundos de todas as unidades da federação e municípios.

Diferentemente, existem 27 Fundebs, um em cada Estado e no Distrito Federal, que congregam 20% da arrecadação com certos impostos. Esses recursos são redistribuídos entre os municípios de cada unidade da federação e os governos estaduais, segundo o número de matrículas registrado no Censo Escolar. Desse modo, o Fundeb opera uma redistribuição das verbas para a educação internamente no Estado, mas não possibilita transferência de recursos de regiões mais ricas para as mais pobres.

A proposta de reforma tributária não modifica o Fundeb, o que, segundo a consultora da Unesco, leva à necessidade de buscar meios para superar o quadro de desigualdades que caracteriza a educação brasileira.

O professor da USP Juca Gil concorda com o raciocínio, mas ressalva: "É relevante transferir recursos de São Paulo para outras regiões, mas o argumento parte do pressuposto de que São Paulo investe o suficiente em educação, o que não é verdade".

Nesse debate, o governo federal é visto como "vilão", pois, apesar do forte aumento da arrecadação com tributos nos últimos anos, sua participação nos investimentos em educação não está aumentando na mesma proporção. Isso ocorre, explica Paulo de Sena Martins, consultor da Câmara, por causa das desvinculações – ou seja, os mecanismos legais que desobrigam o governo a aplicar uma parcela da arrecadação nas áreas inicialmente previstas.

Outro fator que acarreta a redução dos recursos é o fato de que o aumento da arrecadação federal vem-se dando por meio de contribuições cujos recursos não estão sujeitos a vinculações, e não de impostos. A combinação desses fatores gera uma desproporcionalidade entre receita e investimentos. De acordo estudos de Candido Gomes, o PIB tem aumento real todos os anos, desde 2000, com crescimento de 5,4% em 2007. Já os investimentos em educação mostram tendência de queda – evidência clara de que, até agora, a educação só tem sido prioritária no discurso.

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