Muito debate, poucos avanços

Aguardado há anos, marco regulatório do ensino superior a distância finalmente é aprovado, mas frustra entidades e IES ao deixar de lado uma série de proposições

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No último mapeamento do ensino superior no Brasil feito pelo Semesp, constatou-se que 18,5% dos 49 milhões de trabalhadores com carteira assinada têm nível superior completo. Na Espanha, esse percentual é de 35% e, na Inglaterra, de 38%. Para alguns especialistas, a educação a distância poderia ser a resposta mais adequada para essa lacuna de formação no Brasil, mas sem uma atualização do marco regulatório, dizia o governo, a modalidade não poderia se expandir. Era preciso assegurar a qualidade dos programas e cursos de ensino superior a distância.

Discutido desde 2009, o documento finalmente ficou pronto. Coube ao Conselho Nacional de Educação (CNE) redigir as novas diretrizes e normas, mas não sem antes realizar debates e audiências públicas a fim de agregar ao texto as demandas do setor. Porém, não foi bem isso o que ocorreu.

Com a homologação pelo Ministério da Educação no último dia 9 de março, a Associação Brasileira de Ensino a Distância (Abed) divulgou uma nota à imprensa reconhecendo o esforço empreendido pelo CNE e pelo MEC para atualizar o documento. Porém, a instituição afirma que há algumas questões pedagógicas e gerenciais que precisam ser revisadas no documento. “Há elementos frágeis que, no pensamento dos associados da Abed, acarretariam prejuízos para a sociedade brasileira, especialmente aos estudantes de todos os níveis de aprendizagem.”

A entidade também elaborou uma carta ao ministro da Educação, Aloizio Mercadante, em que afirma não enxergar avanços efetivos no conteúdo e no teor do texto, e pede que sejam incorporadas as grandes proposições defendidas por “muitos participantes das discussões coletivas e públicas”, mas que ao final ficaram de fora do marco regulatório. As devidas correções e adaptações poderão evitar mais uma “década de entraves burocráticos”.

Em entrevista anterior ao anúncio da homologação do documento, o diretor da Abed Luciano Sathler, classificava o marco como “pouco inovador”. Ele afirma que o instrumento é apenas uma organização de assuntos que até então estavam soltos em várias peças regulatórias.

Para avançar na discussão, segundo Sathler, seria preciso aprovar outros documentos com força de lei, como a portaria 40 do MEC, que aborda o fluxo regulatório dos cursos, e uma revisão dos instrumentos de avaliação utilizados pelo Inep. “É claro que também precisaríamos de uma revisão do decreto 5.622, que discorre sobre a EAD como uma modalidade de ensino”, acrescentou.
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Planejamento em conjunto

Por sua vez, o MEC destaca como as principais novidades presentes na resolução o planejamento conjunto do ensino presencial e o ensino a distância, a possibilidade de parcerias entre instituições de ensino superior credenciadas para EAD e outras pessoas jurídicas, os chamados polos, ficando a parte pedagógica a cargo das IES e à instituição parceira apenas a infraestrutura logística e tecnológica. E o regime de compartilhamento de polos, fazendo com que duas ou mais instituições possam compartilhá-los.

“O marco regulatório avança, de certo modo, na regulação da EAD no Brasil. Ele tem vários pontos que permitem uma melhor flexibilização da modalidade”, diz o vice-presidente acadêmico da Laureate Brasil, Oscar Hipólito. Mas pondera que ainda há pontos a serem discutidos, como é o caso de provas e atividades presenciais. “Não sinto que há essa necessidade de submeter o aluno a provas presenciais.” Na visão de Hipólito, já há hoje mecanismos para acompanhar o aluno e saber se ele adulterou a prova, mesmo o resultado estando on-line.

João Roberto Moreira Alves, presidente do Instituto de Pesquisa e Administração da Educação (Ipae), é um pouco mais incisivo. Para ele, o documento sinaliza um retrocesso. “É mais um marco de atraso no desenvolvimento do ensino superior a distância no Brasil.”

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Reivindicações não atendidas

Assim como a Abed, o presidente do Ipae se opõe ao novo marco principalmente pelo descaso do MEC em atender as sugestões do setor. “Apesar das reiteradas audiências públicas e debates em torno do tema, praticamente nenhuma das contribuições das instituições de ensino superior foram incorporadas”, destaca. Entre os pontos de embate está a própria criação do documento. “Foi sugerido que o ideal era não ter essa extensa resolução que repete 90% do que já estava contemplado na legislação educacional.”

Mais um ponto de atrito entre as partes é o debate se a educação a distância é uma modalidade ou uma metodologia. Para o MEC, trata-se de uma modalidade, mas para muitas instituições, a educação a distância é na verdade uma metodologia. A tese aqui é de que se a EAD é uma metodologia não requer uma regulamentação específica. “Em países de primeiro mundo e, em muitas nações de terceiro mundo, não se separa a educação presencial da EAD. O aluno se matricula em um curso e cabe a ele decidir quais matérias vai assistir de forma presencial e a distância”, observa o presidente do Ipae.

Por sinal, esse é o sonho do grupo Laureate no Brasil, como explica o professor Oscar Hipólito. Para o educador, a prerrogativa de como estudar deve ser do aluno. “Digamos que um estudante no meio do curso conseguiu um estágio e sente que não consegue mais frequentar a universidade em tempo integral. Ele poderia muito bem fazer as mesmas disciplinas a distância sem qualquer perda de qualidade”, explica.
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Diminuir as distâncias

Hipólito ressalta que optar por fazer o curso a distância não significa a perda de qualidade do ensino. Esse é um preconceito social que as instituições tentam vencer. Os números são até favoráveis para a EAD. De acordo com muitos entrevistados ouvidos pela publicação, os resultados no Enade comprovam que, na maioria das vezes, há a paridade entre alunos de cursos presenciais e a distância e, em alguns casos, existe até uma pequena vantagem do aluno EAD.

Esta, aliás, foi uma das bandeiras do MEC para a criação do documento homologado recentemente. “Com o marco regulatório do ensino superior a distância, busca-se superar a divisão entre educação presencial e a distância, induzindo o planejamento em conjunto dessas duas modalidades”, diz o ministério em resposta a alguns questionamentos enviados via e-mail pela revista Ensino Superior. Assim, prossegue a resposta, a educação no Brasil estará alinhada com a tendência mundial de empregar recursos e tecnologias da educação a distância no ensino presencial, combinando momentos presenciais com as mais modernas tecnologias de ensino.

O professor Francisco Carlos Tadeu Starke Rodrigues, pró-reitor administrativo do centro universitário Belas Artes, concorda, em parte, com o MEC nesse ponto. Para ele, o documento dá um contorno correto a várias questões que estavam em aberto, que emprestavam uma aura negativa ao ensino a distância no Brasil. “O documento deixa clara, por exemplo, a necessidade do professor e do tutor. Não há disciplina autoinstrucional. O documento é muito feliz nessa parte.”

A coordenadora de EAD do Belas Artes, Jacqueline de Oliveira Lameza, explica que algumas instituições colocam um número excessivo de alunos por tutores, o que afeta a qualidade de ensino. “Às vezes esse tutor leva de um a dois meses para dar a nota de um trabalho para o aluno; quando este recebe o feedback nem se lembra mais do que fez.” Outra prática mencionada pela coordenadora é o chamado “crtl C crtl V”, alunos com distintos conhecimentos recebendo o mesmo reporte.

De acordo com Starke, essa despersonalização dos feedbacks desestimula os alunos e leva à evasão. Citando um trecho do marco regulatório, o professor diz que os modelos de avaliação de aprendizagem EAD devem propiciar a avaliação contínua e o desenvolvimento da autonomia do estudante no processo de ensino e aprendizagem. “Em outras palavras, com esse processo, deve-se oferecer ao estudante a possibilidade de ele verificar constantemente o seu progresso, estimulando-o a ser ativo na construção do conhecimento”, conclui.

Criação de polos

Como já mencionado anteriormente, para o MEC, trata-se de um avanço a criação do instrumento do uso de polos compartilhados. “As principais vantagens desse modelo são otimizar e racionalizar o investimento privado, com o aproveitamento de infraestrutura já instalada”, destaca o Ministério.

Para Ronaldo Mota, reitor da Estácio, as exigências com relação aos polos serão mais uma resultante dos modos e modelos adotados pela instituição parceira. “Serão sempre compatíveis com o Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) e com os Projetos Pedagógicos (PP) dos cursos”, completa.

“Na prática, os polos já existiam, mas o marco veio regulamentar essa questão, estimulando que parcerias fossem firmadas entre IES credenciadas para EAD e outras pessoas jurídicas, preferencialmente em instalações de IES, pois estas já possuem a estrutura adequada”, diz Starke, do Belas Artes. Apesar de o Centro Universitário Belas Artes ainda não trabalhar com nenhum polo associado, há estudos na IES para a criação dessas parcerias; o primeiro seria no interior de São Paulo, em Sorocaba.

O pró-reitor destaca que os centros de compartilhamento de conhecimento são de extrema importância. Para deixar mais clara a necessidade dessas parcerias, o professor explica que, sem elas, alguns dos cursos do Belas Artes não teriam a abrangência nacional necessária. “Imagine que tenho um curso de pós-graduação de cinema, vídeo e TV e que um aluno que mora em Fortaleza (CE) queira se inscrever nessa formação.” Ele faz o curso inteiro a distância, continua Starke, mas em dados momentos ele teria de obrigatoriamente se deslocar a São Paulo, base da instituição, para fazer algumas atividades presenciais como provas e aulas em laboratórios específicos, já que temos algumas disciplinas práticas. “Com a regulamentação do polo, o aluno poderá ir a uma instituição credenciada pelo Centro Universitário Belas Artes em Fortaleza, por exemplo, sem ter de vir a São Paulo”, esclarece.

Segundo o pró-reitor, os alunos já ingressam na EAD por se tratar de formação mais acessível financeiramente e porque é possível fazer as disciplinas em qualquer lugar com o apoio de um computador e de banda larga. “Se o MEC não regulamentasse os polos, ou tivesse proibido o uso desse mecanismo, a capilaridade do curso estaria comprometida e o aluno de Fortaleza provavelmente não teria se inscrito nessa pós-graduação”. Aqui o professor Starke parte do pressuposto de que também há a necessidade de um polo para pós-graduação. Contudo, de acordo com ele, não está claro no novo marco regulatório se existe essa necessidade da política de polos em cursos lato sensu. “Mas de uma maneira ou de outra, para viabilizar a oferta dos cursos de pós-graduação em diversas cidades brasileiras, há a necessidade de um espaço físico para a realização dos encontros presenciais. Isso é fato, numa ou noutra estrutura”, defende.

Por outro lado, Jacqueline Lameza, também do Belas Artes, ressalta que a administração desses polos continuará a ser um desafio para as instituições. A gestora relata que esses centros de estudos compartilhados precisam ter o DNA da IES que procurou a parceria. Ou seja, não adianta nada a instituição estabelecer um polo em Fortaleza se ela não monitora o que está sendo praticado na instituição. “Se você não tiver alguém de confiança lá no polo, não há garantia de que o seu modelo será cumprido”, diz. Jacqueline explica que esse controle não precisa ocorrer diariamente, mas o responsável teria de acompanhar com frequência a atuação do centro parceiro, para ver se está cumprindo as exigências do curso.

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Democratizar a educação superior

Para Mota, da Estácio, diante dos problemas enfrentados com a mobilidade urbana e a escassez de tempo, a possibilidade de cursar uma graduação ou pós-graduação a distância amplia o acesso à educação consideravelmente. “Nos cursos EAD, os estudantes e profissionais da educação desenvolvem atividades educativas em lugares e tempos diversos.”

A EAD, que ganhou novos contornos com o avanço de tecnologias e a difusão da banda larga no país, vem sendo trabalhada como a resposta mais ágil para levar a educação, principalmente a superior, para os diversos rincões do Brasil. Mas na prática, seja pela demora em regulamentações no setor, ou pela falta de recursos, ainda há disparidades na distribuição desses cursos no Brasil. Os dados demostram que existe uma concentração de oferta no Sudeste e Sul do país.

“Isso se deve, entre outros fatores, às exigências e amarras criadas pelo MEC”, afirma João Roberto, do Ipae. De acordo com ele, só há uma instituição credenciada no Norte, no Pará, e outra instituição credenciada no Nordeste, em Pernambuco. As outras 320 IES ficam distribuídas entre as demais regiões do país.

Entre as “amarras” está o processo de abertura de novos cursos e instituições. Hoje, por exemplo, o credenciamento de novos cursos segue um rito cansativo para muitas entidades, que leva de dois a cinco anos para ser concluído. O curso de pós-graduação de cinema, vídeo e TV do Belas Artes, mencionado anteriormente, aguarda autorização desde 2013. O problema também é mencionado na carta da Abed ao ministro Aloizio Mercadante. Segundo a instituição, “as dimensões restritivas e autoritárias presentes no documento legal motivam a sociedade a questionar o MEC e o CNE sobre centenas ou até milhares de processos de inúmeras IES que estão aguardando análise”. A maioria desses processos apresenta prazos já vencidos, prossegue a Abed, o que compromete a capacidade de atendimento da demanda e ainda gera forte concentração de mercado.
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Ponto positivo

Mas nem tudo foi perdido no marco regulatório. A possibilidade de as instituições solicitarem ao mesmo tempo credenciamento e autorização para novos cursos, sejam eles presenciais ou a distância, foi recebida com alívio pelo setor. Até então, a instituição precisava atuar no presencial para depois pedir um credenciamento específico para a EAD.

“Pela nova regulação, pode-se fazer esse pedido de forma simultânea. Portanto, é possível criar hoje uma instituição de ensino superior e fazer ao mesmo tempo o pedido dela tanto na presencial, quanto na EAD”, observa Sathler, da Abed. Depois do credenciamento institucional, acrescenta o professor, é possível pedir a oferta de cursos, que vai seguir a mesma lógica. “Essa regra é válida para universidades e centros universitários; faculdades seguem outro rito”, completa.

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Financiamento estudantil

Para igualar o ensino a distância e o presencial, como pretende o MEC, outros instrumentos terão de ser modificados, dizem alguns especialistas. Entre esses instrumentos está o financiamento governamental de ensino superior. No momento, as bolsas de ensino do governo não são universais. O ProUni é usado tanto para financiar cursos presenciais como a distância, mas o mesmo não ocorre com o Fies, que só pode ser usado na modalidade presencial.

“Não há aporte do Fies na EAD. Essa é uma demanda grande do setor e dos estudantes. O financiamento estudantil é um apoio importante para um país que tem déficit de alunos no ensino superior”, afirma Oscar Hipólito, da Laureate Brasil.

Para o pró-reitor do Belas Artes cabe uma explicação simples para o tema. Segundo ele, como a EAD tem um histórico de evasão muito alto o governo tem dúvida em financiá-la. “Mas como agora o marco estabelece que a qualidade tem de ser a mesma do curso presencial, talvez num segundo momento o MEC reveja essa política.”

A autorização de mestrados e doutorados na modalidade a distância também foi outro ponto que a regulamentação aprovada não abordou. “Estamos entre os poucos países que não têm mestrado nem doutorado EAD”, lembrou o presidente do Ipae. Nos EUA, lembra Hipólito, a Laureate já trabalha há anos com cursos stricto sensu on-line, inclusive nas áreas de medicina e direito, cursos que aqui não podem sequer ser autorizados na graduação em função de empecilhos colocados pelos conselhos de profissionais da área.

Mas, por outro lado, segundo o reitor da Estácio, o novo marco regulatório preservou a norma anterior de autorizar a IES a ofertar exclusivamente cursos de pós-graduação lato sensu, sem um credenciamento específico para oferta de cursos nesse nível.

Prós e contras à parte, o fato é que essa legislação aprovada recentemente é um primeiro passo para um processo que há tempos se arrastava sem respostas. Como todos os entrevistados mencionaram, ainda há muito a avançar nessa questão para que a educação superior no Brasil possa expandir-se de forma mais robusta.

Reivindicações não atendidas
Em carta aberta ao ministro da Educação Aloizio Mercadante, a Associação Brasileira de Educação a Distância (Abed) listou as proposições que poderiam ter sido incluídas no texto final do marco regulatório, visto que foram debatidas e defendidas nas discussões coletivas realizadas. São elas:
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Autorização e regulamentação do uso de bibliotecas digitais;
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Autorização e regulamentação para expansão de polos das IES que tenham IGC contínuo igual ou superior a 4, sendo que a IES poderá expandir o número de polos a cada dois anos, sem necessitar de visita prévia para sua ativação. As visitas e avaliações referentes a esses polos ocorrerão quando do reconhecimento dos cursos oferecidos e/ou no recredenciamento da IES, o que acontecer primeiro;
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Permissão para que sejam constituídas IES para oferta exclusiva de cursos na modalidade a distância;
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Definição da modalidade dos cursos considerando o maior percentual da modalidade de oferta das atividades de ensino e de aprendizagem;
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Permissão para que as IES sejam efetivamente autônomas, como definido na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB 9394/96, para descrever seus projetos, metodologias e modelos didático-pedagógicos para o ensino mediado por tecnologia de informação e comunicação, determinados nos seus documentos institucionais: Projeto de Desenvolvimento Institucional – PDI, Projeto Pedagógico Institucional – PPI e Projeto Pedagógico de Curso – PPC, de modo a promover, com seu corpo administrativo, docente, tutores e discentes, uma educação de qualidade e inclusiva, independentemente da modalidade de ensino;
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Necessidade de uma profunda revisão dos Referenciais de Qualidade para Educação Superior a Distância (2007), de modo a contemplar diversos modelos didático-pedagógicos, que não necessariamente demandem tutoria presencial, além de diferentes metodologias recentemente incorporadas ao cotidiano da sociedade, assim como a necessidade de revisão da Portaria Normativa nº 40, de 2007.

 

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