Burocracia: Indispensável para o exercício de controles sobre a gestão ou barreira para inovações na educação?

Após a promulgação da Constituição de 1988, estrutura burocrática resultou em ambiente bem mais complexo

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© Gustavo Morita

 

Ela está enraizada, traduzindo-se em centenas de procedimentos que ditam muitos aspectos das formas de convívio cotidiano. Ao mesmo tempo, torna-se cada vez mais complexa, em função de novos aparatos legais que vão formando emaranhados, como fios de ligações elétricas clandestinas. Ao fim e ao cabo, é vista como uma grande barreira para que muitas políticas educacionais e ações educativas sejam efetivamente postas em prática, ainda que muitas vezes seja apenas a ponta visível de outros problemas que nela se escoram, como a injunção política ou a carência de formação do pessoal técnico.

Ela, no caso, é a burocracia, ou a estrutura burocrática do Estado, cuja presença é fortemente sentida e mencionada em âmbitos diversos da administração pública, seja quando falamos do tempo necessário para se abrir uma empresa, requerer um documento ou submeter um projeto de caráter social. Na educação, em que o Estado oferece cerca de 85% das matrículas de educação básica e por volta de 17% das de educação superior, além de regulamentar o exercício da educação privada, essa mesma burocracia, em sua atual configuração, é apontada como um dos fatores centrais para a ineficiência do sistema.

Vários são os aspectos apontados por diversos operadores do sistema, nos seus mais diversos níveis, de secretários e ex-secretários de Educação a professores, que concorrem para desviar o sistema público de educação de suas finalidades. Nos diversos depoimentos e pequenas histórias destacadas (muitas delas por pessoas que, temerosas de possíveis retaliações por parte daqueles que têm o controle desse mesmo aparato burocrático, pediram anonimato) foram evidenciados aspectos tais como: a falta de autonomia das escolas, tanto para desenvolver seus projetos pedagógicos como para a realização de pequenas compras; as limitações, no âmbito de escolas e redes, para contratação (e demissão) de professores e consultores; a perda da autonomia do professor com a instituição de avaliações de larga escala, coordenadas por um órgão central; a ineficácia e o acúmulo desnecessário de documentos no controle da vida funcional de educadores e de prontuário dos alunos; o longo tempo para autorização de abertura de novos cursos, ou para a análise da prestação de contas de projetos que têm repasses federais; a ação muitas vezes amedrontadora de tribunais de contas, cuja pouca disponibilidade para analisar contextos específicos inibe ações inovadoras; as regras de execução orçamentária, que forçam gastos feitos de afogadilho no final do exercício e padronizações que não respondem à enorme diversidade do país.

O sentido negativo creditado à burocracia, no entanto, não pode ser generalizado nem historicamente e nem no atual contexto brasileiro. Do ponto de vista histórico, o sociólogo alemão Max Weber (1864-1920) elaborou um tipo ideal de burocracia, vendo-a não só como inevitável nas sociedades modernas, mas também como uma forma legítima de exercício de poder, com lideranças políticas com sensibilidade social que se aliariam a corpos técnicos especializados e treinados, com áreas de competência bem delimitadas, regras claras de atuação e altamente hierarquizados. Ou seja, a burocracia moderna era necessária para organizar e dar mais racionalidade aos processos produtivos impactados por novas tecnologias. Sem organização, tanto as instituições públicas (governamentais) como privadas (as indústrias) perderiam legitimidade e eficiência.

Mudança de paradigma

Do ponto de vista do atual contexto brasileiro, há novos elementos que concorrem para esse sentimento generalizado de que a burocracia é uma trava. Um deles é salientado por Gabriela Lotta, pesquisadora e professora de políticas públicas da Universidade Federal ABC (UFABC). “Trata-se da mudança de paradigma de gestão colocada neste momento, decorrente da Constituição de 1988, quando a política pública passou a ter de ser legitimada”, relembra. Desde então, diz ela, a gestão começou a voltar-se mais para resultados. “Temos essa exigência, mas não fizemos uma mudança normativa que  acompanhasse o novo paradigma. Toda a estrutura normativa continua voltada à legalidade do processo”, completa. Isso pode acarretar uma postura de privilegiar o rigor documental, em detrimento da análise dos objetivos de um determinado projeto.

É o que ocorre na análise dos pedidos de abertura de novos cursos superiores, por exemplo. Como avaliou em recente entrevista à revista Ensino Superior o conselheiro da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação Paulo Barone, “a fase entre o protocolo do processo e o fim do despacho saneador, a primeira análise documental, costuma ser muito longa”. Essa fase, diz ele, poderia dispensar etapas de diligência, pois o que nelas se pede já teria sido demonstrado antes, nos documentos originais, reduzindo o prazo total, hoje de dois a três anos, para um. Como diz o conselheiro, o desafio aqui é que o processo regulatório não seja minucioso a ponto de não processar as demandas, nem frouxo de modo que não permita assegurar a qualidade.

Gabriela Lotta, que assina com Pedro Cavalcante a organização do livro Burocracia de médio escalão: perfil, trajetória e atuação, resultado de survey patrocinada pela Escola Nacional de Administração Pública e UFABC, com apoio de outras instituições, aponta outras questões relevantes para a análise do atual quadro. Nesse primeiro momento, o levantamento do grupo ouviu 7 mil servidores do governo federal. Nas próximas fases, a pesquisa se voltará aos âmbitos estadual e municipal, incluindo diretores de escolas.

Um dos pontos que a pesquisadora destaca é o fato de que a burocracia de médio escalão (bme, no caso federal os cargos comissionados DAS de 1 a 5)  é muito diferente entre si, sendo composta tanto pelo diretor do cadastro único do Bolsa Família, como pelo gerente do posto de atendimento da Receita Federal. Ou seja, comportam diferentes níveis de contato direto com o público. Já no plano de estados e municípios, o diretor de escola é considerado um bme. Além de entender a complexidade da demanda criada nos escalões superiores, ele tem de traduzi-las no âmbito da escola e transformá-las em operações cotidianas.

Dessa tensão entre aquilo que é concebido em Brasília ou nas secretarias estaduais e tem de ser aplicado no chão de escola, nasce uma série de conflitos. Como explica a pesquisadora, grande parte das políticas sociais seguem lógica federativa, boladas no plano federal para serem implantadas nos municípios, muitas vezes visando reduzir desigualdades. Como é comum os municípios terem poucos recursos financeiros e corpos técnicos exíguos e pouco qualificados, os programas são implantados por indução. Ou seja, se o município quiser o dinheiro para a ação, tem de fazê-la tal qual o governo federal planejou. Isso cria amarras diversas na execução.

“Temos aí um dilema. Por um lado, deixar a norma genérica permite adaptação. Porém, corre-se o risco de a adaptação não ser bem feita. Por outro lado, especificar muito a norma diminui o risco de adaptação, mas restringe a capacidade de adequá-la à realidade complexa”, resume Gabriela.

O aparato legal pós-Constituição de 1988 fez ainda com que os burocratas de médio escalão tenham de atuar em um contexto multirrelacional. “Se antes o diretor de escola tomava decisões sozinho, hoje tem de lidar com muitos atores, da educação e de outros setores. Tem de lidar com políticas de saúde, assistência, habitação. As relações passam a ser fundamentais para suas funções. Saber negociar, lidar com pessoas e situações as mais diversas hoje é uma competência muito requerida”, avalia Gabriela Lotta.

Autonomia

É nesse ponto que muita coisa empaca, pois as escolas – e mesmo as redes – são cobradas para cumprir resoluções e portarias que seguem em direção contrária ao espírito da Lei de Diretrizes e Bases da Educação. O educador português José Pacheco, conhecido por sua luta para romper com o modelo pedagógico de séries e classes determinadas chama a escola de “burocracia institucionalizada”. “Há leis em excesso. É preciso saber o que efetivamente cria uma escola, se o regimento interno, ou o Projeto Político Pedagógico”. Em resumo o que vale mais: a regra de funcionamento, ou a proposta pedagógica? “Até o final de 2016, municípios e estados terão de conceder instrumentos de autonomia às escolas para cumprir a Meta 19 do Plano Nacional de Educação. Mas não é o que acontece. As pessoas não tomam iniciativas por medo”, diz Pacheco.

César Callegari, atual diretor da Faculdade Sesi de Educação e exsecretário de Educação de São Paulo e de Taboão da Serra (SP) e de Educação Básica do MEC, diz que, por medo dos tribunais de contas, muitos dirigentes brecam processos que poderiam melhorar as escolas. No caso das compras, os tribunais ficam de olho no que chamam de fracionamento de licitações, as compras realizadas em pequena escala. Se faz sentido, por exemplo, comprar papel em grande escala para obter um preço menor, essa lógica nem sempre é válida com relação à merenda, ou a compras para trabalhos pedagógicos.

Callegari cita o exemplo que enfrentou em São Paulo, quando quis adquirir produtos de agricultura familiar, mas teve de fazê-lo apenas com verbas da prefeitura, pois o Tribunal de Contas da União não autorizaria o uso do dinheiro do Fundeb, pois não era o preço mais barato.

“Quando tudo é extremamente regulamentado, você desincumbe o tomador de decisão de decidir. E, muitas vezes, ao não poder decidir, a pessoa justifica o que não quer fazer”, diz Callegari, em cuja gestão conseguiu diminuir os teores de sódio e açúcar da merenda e acabar com os corantes nas mais de 1,8 milhão de refeições/dia servidas pela secretaria.

Mas as limitações também chegam diretamente à sala de aula. Elvira Souza Lima, pedagoga e neurocientista que assessora diversas redes municipais com bons resultados nos trabalhos com educação infantil e séries iniciais, conta que já pagou do bolso para ter os materiais de que precisava. “Uso o alfabeto móvel, que ajuda as crianças a formarem a memória das letras. Mas só tinha com letras maiúsculas, e eu queria com minúsculas. Na hora de comprar com o dinheiro do MEC, deu problema, pois precisavam de três orçamentos e só uma pessoa na cidade fazia. Preferi pagar do meu bolso”, relembra. Segundo ela, o modelo é muito restritivo e atrasa o processo pedagógico. Houve uma prefeitura que levou quase dois anos para comprar marionetes, usadas nas atividades de contação de histórias e criação de narrativas pelas crianças.

Também antropóloga, Elvira alerta para a necessidade de mudança cultural nas próprias escolas para que as pessoas passem a ter mentalidade que privilegie a resolução de problemas, e não apenas a seguir regiamente regulamentos que às vezes nem sabem por que existem. “O cérebro adulto muda o significado do que se expõe ou ensina de acordo com a cultura do meio. As relações costumam reproduzir verdades prontas”, diz em referência tanto às práticas administrativas como aos estigmas de aprendizagem.

Documentos na escola

Se no plano federal o levantamento capitaneado por Gabriela Lotta apontou que os chamados burocratas de médio escalão têm muito boa formação – 94% têm nível superior e, desses, 63% são pós-graduados, Brasil afora a configuração é outra. No caso dos diretores, muitos deles são bem formados em sua área de origem, mas não têm formação em gestão e não conhecem o complexo emaranhado regulatório a que estarão submetidos ao assumir suas funções. Isso sem falar nos diversos casos de indicação política de diretores, quando nem mesmo há familiaridade com as peculiaridades da educação. Em 2013, segundo o questionário da Prova Brasil, 50% dos diretores de escolas públicas tinham sido indicados. Há exceções, obviamente, como nos estados de São Paulo, Pernambuco ou na cea­rense Sobral, mais exigentes com aqueles que assumem a função.

Mas mesmo em São Paulo, essa exigência não se estende a outros cargos da administração escolar. Na rede estadual paulista, por exemplo, no último edital para o cargo de “gerente de organização escolar” (secretário escolar), lançado em 2012, a exigência era de que os candidatos tivessem formação no ensino médio. Ana Canettieri, diretora do Consultores Associados de Educação (Cadec) critica a opção.

“É muito pouco, deveria se requerer uma formação técnica, na época já disponível”. Essa baixa qualificação, diz ela, atrapalha o bom funcionamento dos processos e a organização da escola, já assoberbada com as exigências externas.

A falta de pessoal qualificado, aliás, é um dos aspectos que retira da organização dos processos a racionalidade que poderiam ter quando concebidos. “A burocracia em si é importante, estabelece começo, meio e fim de um processo, muitas vezes complexo. É importante que tudo isso funcione, pois se trata de dinheiro público, ou de controle público, no caso das particulares. Mas quando falta inteligência ao processo de controle é um problema”, avalia a consultora.

Um dos exemplos que ela cita para mostrar como é importante haver uma padronização racional de procedimentos diz respeito a algo simples: a obtenção do certificado de conclusão e do histórico escolar do aluno. É um documento que a escola tem de prover ao interessado a qualquer tempo, tenha o aluno concluído a etapa no ano anterior ou há 30 anos, fato que se tornou mais comum nas últimas décadas, quando muita gente retomou os estudos.

“Se esse processo não tiver inteligência desde o início, se o armazenamento dos documentos não tiver sido bem feito, seja para o original ou para a 2ª via, tudo pode se complicar. São documentos que dependem praticamente só das escolas. E elas levam 30, 60, às vezes 90 dias para entregá-los”, diz Ana.

Essa ação irrefletida é fruto do que a consultora chama de hereditariedade de processos, o famoso “sempre foi assim”. Para racionalizá-los, sugere, deveria haver metas de redução do tempo, assim como uma tabela de temporalidade dos documentos, pois o custo e o trabalho para armazená-los são grandes.

Anarquia organizada

Mas se há processos que clamam por racionalidade, há outras dimensões mais difíceis para o desenho institucional da escola. No livro A escola como organização educativa (Cortez Editora, 2011), em que analisa a escola primeiro a partir do modelo de instituição burocrática, para depois mostrar suas particularidades, o pesquisador português Licínio Lima chama a atenção para a ideia de “anarquia organizada”. A expressão, cunhada por pesquisadores americanos em artigo de 1972, é usada pelo autor para caracterizar a escola não como uma instituição com objetivos bem definidos, com tecnologias e processos claros, transparentes, e pautada pela racionalidade burocrática, mas sim como um modelo misto. Nele, coabitariam características do modelo racional e do anárquico, comportando algumas ambiguidades, tais como: “a) objetivos e preferências inconsistentes e insuficientemente definidos e uma intencionalidade organizacional problemática; b) processos e tecnologias pouco claros e pouco compreendidos pelos membros da organização; c) participação fluida, do tipo part-time”, (como no caso de docentes que trabalham para várias escolas).

Essa particularidade do ambiente escolar seria tributária da impossibilidade de se impor, nos processos educacionais, em que o componente relacional e formativo é preponderante, regras rígidas capazes de dar respostas a todos os processos. Ou seja, no âmbito da secretaria e dos documentos formais, isso seria possível. Na realização de projetos coletivos, na análise do desempenho dos alunos e na atribuição de notas, por exemplo, nem tudo que se estabeleça previamente pode ser cumprido à risca, pois nem sempre é possível mensurar tudo objetivamente.

Lima traduz essa questão a partir da análise sobre o que os estudos sociológicos têm aportado sobre as características da escola como organização. E mostra que ela é muito pautada pela informalidade. Isso porque, para além do que se espera que aconteça na escola, há uma “disjunção entre o modelo burocrático racional e a realidade”.

Não sendo nem totalmente burocrática, nem totalmente anárquica, a organização teria, segundo o autor, um modo de funcionamento díptico, conjuntivo e disjuntivo ao mesmo tempo. Entre as características ligadas à metade anárquica do modelo, vale salientar algumas: “autonomia funcional dos diversos componentes e partes da organização; na ausência de consenso, a negociação; a descentralização do poder, de fato; a tomada de decisão com base numa informação incompleta; a falta de coordenação e planejamento e na definição das políticas”.

Ao pensarmos no dia a dia da escola e olharmos para as características mencionadas, não é difícil entender que, para funcionar dessa forma, é preciso apoiar-se em regras informais, às vezes provisórias, e nem sempre válidas para todos. Como ressalta Lima, “são a afirmação de uma autonomia possível”, por vezes descambando para “a rea­lização de interesses particulares”. Coisa que, de resto, acontece em todo tipo de organização, ao menos com afazeres de menor relevância.

Essa força das regras informais é exemplificada pela atuação dos conselhos de classe. Ali, mais do que o estabelecido previamente, entra em campo um alto grau de subjetividade, ou de intersubjetividade, na análise do que pode levar um aluno a ser retido ou a passar de ano.

Importância da formação

Isso, no plano coletivo. Mas também no individual, há sempre margem para o professor ser autônomo, por mais que hoje haja muita pressão para uniformizar ensino e avaliação. Como lembra Schmuck, citado por Lima: “Os professores, em particular, podem permanecer insularizados face a pressões administrativas e a tentativas da comunidade de influenciar as escolas”.

Mas se essa insularização é possível, só será legítima na medida em que os professores tiverem, eles próprios, condições de agir de forma reflexiva, de saber o que pode beneficiá-los se for padronizado e racionalizado, e o que não pode ser atendido por essa via. Como, de resto, a escola precisa sempre perseguir: uma formação em que os sujeitos não se atenham ao cumprimento de regras, mas que pensem continuamente sobre elas e sua justeza. Se a escola conseguir esse passo gigantesco, contribuirá para responder, de forma positiva, a indagações que o próprio Weber fazia, com temor “do irrefreável avanço da burocratização”: “Como será possível salvar ainda pelo menos alguns restos de uma liberdade individual de ação em algum sentido, considerando essa tendência superpoderosa rumo à burocratização? Como pode haver alguma garantia da existência de poderes que estabeleçam certos limites para o enorme poder dessa camada cada vez mais importante e que a controlem de maneira eficiente? Será possível uma democracia, ainda que neste sentido limitado?”.

Certamente, uma escola que forme e aja privilegiando o bom senso muito pode contribuir para isso.

Burocracia e os modelos de dominação
O termo burocracia foi cunhado apenas no século 18, pelo economista francês Jean-Claude Marie Vincent (1712-1759), unindo os termos bureau, do francês (escritório, ou trabalho desenvolvido em mesas, com cunho administrativo), e kratía, do grego, significando poder, autoridade, lei. O termo dava ênfase à então crescente mudança no cenário do trabalho, exigindo mais gente para administrar e organizar a produção, ao invés apenas de levá-la a cabo, consequência da evolução tecnológica da Revolução Industrial.

A noção de burocracia, no entanto, é muito anterior a isso, vindo da Antiguidade. O sociólogo alemão Max Weber, no início do século 20, estudou e classificou os modelos que denominou como tipos de dominação legítima e as sociedades em que elas ocorriam, a saber: a sociedade tradicional, fortemente marcada por hábitos patriarcais/patrimonialistas, da qual a China e o Egito antigos são exemplos clássicos; a sociedade carismática, em que o poder é exercido por um líder personalista, ou grupos revolucionários (antiga União Soviética e populismos latino-americanos); e a sociedade legal, racional ou burocrática, em que a legitimidade da dominação se dá por meio de normas impessoais, especialização, hierarquias e treinamento técnico e racional, cujo modelo seriam as grandes nações do capitalismo moderno.

Como ressalta o sociólogo português Licínio Lima, o modelo burocrático é o “predominante nos estudos sobre a escola, apesar das crescentes críticas que lhe vêm sendo dirigidas e de algumas dificuldades na própria aplicação do modelo à escola”.

Isso porque esse modelo não considera “a importância de conflitos organizacionais, a definição problemática dos objetivos, as dificuldades impostas por uma tecnologia ambígua e as estruturas informais”, todas elas características em algum nível seminais da instituição escolar.

 

Difícil interlocução 
Questionadas sobre aspectos abordados nesta reportagem, assessorias de órgãos públicos acabaram por ilustrar muitas das questões mostradas no texto. A começar do rito no contato com as assessorias de imprensa desses órgãos. Não basta que se faça um pedido de entrevista, é preciso listar por escrito as questões para que entrem na pauta de demandas a serem respondidas. É um procedimento que se tornou padrão nas assessorias de imprensa em geral, que tem origem no serviço público, com o intuito de registrar aquilo que foi pedido para que um eventual desvio de percurso da matéria sirva de justificativa posterior.

Nenhum dos órgãos – Secretaria da Educação do Estado de São Paulo, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e Controladoria Geral da União (CGU) – indicou pessoas que pudessem ser diretamente entrevistadas, pois a reportagem buscava um perfil de profissional mais reflexivo para falar sobre o desenho dos processos. A resposta da secretaria de São Paulo acabou por ser genérica; o FNDE solicitou as perguntas mas não as respondeu e a CGU deu uma longa resposta, bastante técnica (veja a íntegra do documento).

CGU e secretaria paulista identificaram o investimento em sistemas on-line como medida para melhorar e agilizar processos. No caso de São Paulo, houve menção ao ambiente virtual para integração de dados Gestão Dinâmica de Administração Escolar (GDAE) e ao GEMAT, voltado à administração de materiais e patrimônio.

Já a CGU esclareceu que fiscaliza, de forma amostral, a execução de programas realizados com recursos federais pelo FNDE, como Pnae (alimentação), Pnate (transporte), PNLD (livros didáticos) e Fundeb (fundo de manutenção), todos da área de educação, entre outros. Neles, foram constatadas irregularidades como direcionamento ou simulação de preço em processos licitatórios, armazenamento inadequado de alimentos, veículos e condutores que não atendem aos requisitos do Código de Trânsito, não distribuição de livros, entre outros.

Para simplificar processos, a CGU aponta a utilização obrigatória, desde 2012, do Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC), em que todas as fases do processo ocorrem on-line. Mas ressalva: “Nas auditorias realizadas no FNDE, a CGU constatou que o atual processo ocasionou o aumento do passivo de prestações de contas e o atraso na implementação do referido sistema vem ocasionando ausência de tempestividade na análise das prestações de contas dos recursos transferidos aos entes federados”.

 

Grandes gargalos da área social
1. Falta de dinheiro e de pessoal. Carreiras múltiplas, múltiplos vínculos, salários diferentes (União). Discrepância do desenho da política.

2. Processos administrativos muito burocráticos. Maior problema é a questão de compras. Demora e leva a compras subótimas. Melhorou na educação com a merenda, quando houve permissão para compras de pequenos produtores.

3. Recursos orçamentários

4. Falta de planejamento, monitoramento e avaliação

5. Processos legais e jurídicos

 

Para saber mais
► Parlamento e governo na Alemanha reorganizada (In: Weber – Escritos Políticos), de Max Weber, Publifolha.

► A escola como organização educativa, de Licínio Lima, Cortez Editora.

► Educação e burocracia, de Maurício Tragtenberg, Editora Unesp.

► Burocracia de Médio Escalão: Perfil, trajetória e atuação, org. Gabriela Lotta e Pedro Cavalcante, Enap, disponível em http://bit.ly/1oMHJai

 

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