A difícil equação

Os gastos com educação foram quase sempre inferiores àqueles com infraestrutura

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O ministro da Educação, Fernando Haddad, reconheceu, na ocasião em que divulgou o orçamento nacional para a educação em 2009 – R$ 41,5 bilhões – , que apesar do acréscimo de R$ 9 bilhões na comparação com o ano anterior, o percentual equivalente ao Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro ainda é pequeno. E, mesmo assim, trata-se do maior volume já aplicado na área no país. Esse compêndio dá sinais de que a história da educação no Brasil é menos auspiciosa que a da previdência social, o que se reflete nos péssimos indicadores educacionais constatados na maior parte do século 20.

A pesquisa "Questões emergentes na análise demográfica: o caso brasileiro", de Eduardo Rios Neto, coordenador do Comitê Demografia da Educação da Associação Brasileira de Estudos Populacionais (Abep), faz uma radiografia dos marcos da educação brasileira. Um acontecimento importante na política educacional foi a determinação do ensino obrigatório de até quatro anos de estudo completos prevista pela Constituição de 1946.

Em 1953, o Ministério da Saúde foi criado e separado da pasta, que passou a reunir então Educação e Cultura, hoje desmembrados. Somente quase vinte anos depois, em 1971, é que o ensino de 1º e 2º graus foi regulamentado. Assim, dobrou-se a obrigatoriedade escolar para oito anos.

A polêmica questão do ensino em tempo integral teve início em 1982, quando o então vice-governador e secretário de Educação do Estado do Rio de Janeiro, Darcy Ribeiro, recuperou o ideário educacional de Anísio Teixeira e implementou, durante o primeiro governo de Leonel Brizola, os Centros Integrados de Ensino Público (Cieps). Tratava-se de  um projeto pedagógico de assistência integral à criança, incluindo alimentação, acompanhamento médico e odontológico, atividades recreativas e culturais, além do ensino formal. Uma iniciativa que precedeu a universalização da matrícula e do atendimento escolar.


Urbanização e oferta


Diante do fenômeno do crescimento demográfico impulsionado pela urbanização e da consequente multiplicação da demanda por pré-escolas e estabelecimentos de 1º e 2º graus, os recursos financeiros dos governos estaduais, a quem cabia aplicar 25% dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, se tornaram insuficientes. Por isso, em 1983 foi criada a Emenda João Calmon, que estabeleceu que os municípios destinassem o mesmo percentual de impostos, incluindo a transferência do Fundo de Participação, para a educação.

O projeto da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) foi encaminhado à Câmara Federal em 1988, mas só foi sancionado em 1996.  Um ano antes, o governo federal enviou uma emenda constitucional e criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que se tornou instrumento essencial para a busca da universalização do atendimento escolar.

Em 2006, após um ano e meio de tramitação, a Câmara aprovou como sucessor o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização de Profissionais da Educação (Fundeb), elaborado pelo ex-ministro da Educação Tarso Genro e por Haddad, então secretário-executivo do MEC. Na prática, o Fundeb ampliou o valor dos repasses federais a estados e municípios e estendeu os benefícios, então restritos ao ensino fundamental, à educação infantil, ao ensino médio e à Educação de Jovens e Adultos (EJA).


Divisão de atribuições


Nesse meio tempo, em 2001, o governo federal lançou o Bolsa Escola. O programa de transferência condicional de renda foi posteriormente incorporado pelo Bolsa Família. Para receber os benefícios, as famílias devem atender exigências como mandar os filhos à escola e manter as vacinas em dia.

Documento do Banco Mundial aponta a LDB e o Fundef como fundamentais para estabelecer uma divisão de responsabilidades nas diversas esferas do governo. Por atribuição constitucional, as administrações municipais são responsáveis pela educação infantil, os governos estaduais pelo ensino médio e ambos deveriam cooperar entre si na responsabilidade pelo ensino fundamental.

"Um aspecto positivo no mecanismo de operação do Fundo é que ele arrecada recursos dos governos estaduais e municipais e depois os redistribui de acordo com a matrícula efetiva em cada esfera governamental, gerando um incentivo para a expansão da cobertura escolar", escreve Rios Neto.

 Do ponto de vista de indicadores escolares, os dados dos censos demográficos mostram crescimento na taxa de atendimento das pessoas de 7 a 14 anos – matrículas, desta faixa etária, em todos os níveis de ensino, divididas pela população total na mesma faixa etária -, que passou de pouco mais de 60%, em 1970, para 68%, em 1980, chegando a 80%, em 1991, e a quase 95% no ano 2000. Os dados das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílio (Pnads) feitas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) mostram uma evolução ainda mais radical da taxa de atendimento escolar do grupo de 7 a 14 anos, passando de cerca de 78%, em 1981, para 82%, em 1991, e atingindo 97%, em 2002. Estes números apontam para uma virtual universalização do atendimento escolar na década de 90. Mas a universalização da matrícula escolar é só o início da revolução necessária para o investimento em capital humano.

Historicamente, a gênese da política social universal brasileira não se alinha à hipótese da eficiência em gastos com educação. Para se ter uma ideia, desde 1930 os gastos com infraestrutura foram superiores a 2% do PIB. Estes gastos só se tornaram inferiores a 1% do PIB após 1990. Já os gastos sociais foram inferiores a 1% do PIB até 1950, girando em torno de 1% até 1968, declinando novamente até 1974, recuperando posição para o patamar de 1% até 1984 e depois subindo de 1% para 2%, entre 1985 e 1990. No período de 1976 a 1988, os gastos com infraestrutura e sociais evoluíram no mesmo patamar e em idêntico ritmo de crescimento.

Na década de 90, os gastos sociais chegarem a 6% do PIB (1994), enquanto os realizados com infraestrutura despencaram para perto de 0,2% do PIB naquele período. Entre 96 e 2000, os primeiros estabilizaram-se pouco acima de 3% do PIB e os de infraestrutura permaneceram no patamar de 0,2%.

 Essas estatísticas ilustram o fosso histórico criado a partir dos anos 50 e 60, quando o retorno mais rápido ao investimento em infraestrutura constituiu opção mais atrativa do que a parceria entre educação e seguridade social propugnada pela hipótese da eficiência em capital humano. Se esse arranjo, por um lado, viabilizou o chamado milagre econômico brasileiro, por outro, aumentou a desigualdade de rendimentos, ao criar uma demanda por capital humano sem ter viabilizado sua oferta. (RC)

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