A difícil equação

Após sucessivos adiamentos, relatório substitutivo do PNE foi apresentado no final de 2011 na Câmara dos Deputados; principal polêmica do projeto de lei gira em torno da meta de investimento na área

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Fabio Rodrigues Pozzebom/Abr
Ângelo Vanhoni, relator do PNE: aprovação prevista para março de 2012


Depois de 37 audiências públicas, seminários, planilhas de cálculos, muita discussão e 3 mil emendas apresentadas, a comissão especial criada para discutir o Plano Nacional de Educação (PNE)  na Câmara finalmente divulgou, no final de 2011, o relatório final da proposta. Os diferentes grupos de interesse envolvidos, as divergências ideológicas e os embates políticos marcaram o debate ao longo do último ano. O projeto, enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional em dezembro de 2010, estabelece as 20 metas educacionais que o país deverá alcançar no prazo de 10 anos.


O PNE anterior venceu em 2010. O novo documento deveria ter começado a vigorar no ano passado, mas deve ser votado na Câmara em março de 2012.  O relatório, esperado inicialmente para setembro, foi divulgado pelo relator Ângelo Vanhoni (PT-PR) quase ao apagar das luzes do Congresso Nacional, após seguidos adiamentos causados pela dificuldade de negociação com o governo a respeito da meta de investimento público na área em relação ao Produto Interno Bruto (PIB).  Depois que a discussão for concluída na Câmara, o projeto segue para o Senado, onde disputará a atenção dos parlamentares em um ano de eleições municipais.


Avanços e retrocessos
O texto do relator mantém a mesma estrutura do projeto original do governo: é composto de 20 metas estruturadas em torno de estratégias para alcançá-las. O relatório recebeu novas 400 emendas que serão analisadas por Vanhoni durante o recesso parlamentar para que seja apresentada uma nova versão do texto no início de fevereiro.


Parte do texto não foi alterada e algumas metas sofreram pequenos acréscimos – que em alguns casos criaram grandes polêmicas. A principal mudança na maioria das diretrizes foi a inclusão de metas intermediárias que permitam um acompanhamento mais fino do cumprimento das propostas. A falta de indicadores intermediários era uma das principais críticas feitas ao PNE original enviado pelo Ministério da Educação (MEC).


Algumas das propostas foram reforçadas em relação ao texto do MEC, como a que prevê aumento das matrículas no ensino técnico – o governo falava em duplicar o número de estudantes nesta etapa em 10 anos, mas o relatório determina a triplicação. Em outras metas, a mudança em relação ao projeto original foi de concepção. É o caso da meta número quatro que determinava a universalização do atendimento de crianças e jovens com deficiência na rede regular de ensino. O relatório de Vanhoni fala que a oferta educacional para esse público deve ocorrer “preferencialmente” na rede regular, abrindo espaço para que essa população seja atendida exclusivamente por instituições especializadas. A mudança criou polêmica e insatisfação entre os movimentos sociais que defendem a educação inclusiva.


Na avaliação de Mozart Neves Ramos, membro do Conselho Nacional de Educação (CNE) e do movimento Todos pela Educação, a avaliação geral do relatório é positiva. Para ele, o relator contemplou alguns pontos que não estavam no projeto do Executivo, como a especificação dos gastos que serão necessários para cumprir cada uma das metas. Segundo Ramos, a proposta apresentada na Câmara é de um “PNE pé no chão”, mas que inclui também metas “arrojadas”. Como exemplo ele cita a proposta número cinco, que determina que todas as crianças deverão ser alfabetizadas até o fim do 2º ano do ensino fundamental – o texto do governo colocava como limite os 8 anos de idade. “Não vai ser uma tarefa simples, porque a gente tem hoje algo em torno de 44% de crianças não alfabetizadas aos 8 anos de idade. Essa questão de fechar a torneira do analfabetismo é muito importante”, aponta Ramos.


As oposições
Mas como em educação os diferentes segmentos envolvidos – pais, professores, alunos, governos e sociedade – têm visões distintas sobre certos temas, há quem aponte “retrocessos” nessa nova versão do PNE. Um dos pontos incluídos no relatório é a ideia de definir, no prazo de dois anos, expectativas de aprendizagem para todos os anos de ensino fundamental e médio “de maneira a assegurar a formação básica comum”. A proposta já está sendo debatida no CNE. A Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Comunicação (Anped) se opõe a essa concepção e promete se mobilizar para mudar isso no plano.


A presidente da entidade, Dalila Oliveira, acredita que da forma como o debate está posto no plano as expectativas de aprendizagem serão na prática um currículo nacional unificado. “Nos anos 90, com a descentralização dos sistemas, nós tivemos um acolhimento da diversidade na escola e rompemos com a padronização. Não podemos confundir atendimento universal com padronização. Ele tem de ser diferenciado, porque as pessoas não podem ser tratadas como iguais quando elas não são”, defendeu Dalila durante seminário sobre o plano realizado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).


O novo PNE, na avaliação dela, não pode perder de vista o projeto de nação que o país quer construir. “Temos de discutir qual é a concepção de educação que orienta o plano. Nesse sentido o projeto do Executivo não é claro e o relatório deixa ainda mais forte essa confusão. Corremos o risco de ter um plano ‘Frankenstein’, que uma hora vai em uma direção e depois em outra”, criticou.


Quem vai pagar a conta
Os primeiros traços do novo PNE começaram a ser desenhados em abril de 2010, durante a Conferência Nacional de Educação (Conae). As discussões do encontro, convocado pelo governo federal, deveriam subsidiar a elaboração do plano, mas algumas das principais propostas aprovadas na Conae ficaram de fora do projeto. Entre elas, a meta de investimento de 10% do PIB em educação, rebaixada na proposta do MEC para 7%. Durante toda a tramitação do plano na Câmara esse foi o ponto de maior divergência e a polêmica permanece.


O principal motivo para o atraso na apresentação do relatório – que acabou empurrando a aprovação do PNE para 2012 – foi a dificuldade de negociação com o governo sobre o patamar de recursos a serem aplicados. Os parlamentares da comissão eram quase unânimes sobre a necessidade de ampliar o investimento público direto em educação dos atuais 5% para 10% do PIB.  Mas Vanhoni teve dificuldades de convencer a equipe econômica e o Palácio do Planalto sobre esta necessidade. Sofrendo pressão de todos os lados, ele chegou ao índice de 8% do PIB – aquém das expectativas das entidades da área e da própria comissão.


Mas a mudança não foi apenas numérica: o texto do relatório substitui o conceito de investimento direto em educação para investimento público total. Ou seja: ao tomar como parâmetro o segundo conceito, entram na conta outros gastos que não eram considerados anteriormente, como pagamento de bolsas de estudo e recursos repassados a instituições privadas. Considerando o investimento público total, tem-se um novo ponto de partida: nesta conta, o país já aplicava, em 2009, 5,7% do PIB. A meta de 8% significaria, portanto, um ganho de apenas 2,3% – próximo ao previsto na proposta do governo. Vanhoni chegou a admitir que a mudança foi “fruto dos processos de negociação” com a Casa Civil e o Ministério da Fazenda.


Prioridades
Para as entidades que participaram dos debates do PNE, a estratégia do relator foi uma “manobra contábil” para camuflar os investimentos reais. Diante das críticas, ele admite que deverá alterar o relatório e uma opção é incluir na meta de investimento os dois conceitos: investimento público direto e investimento público total. Assim, seria estabelecido um índice diferente para cada um deles.


Para o professor Romualdo Portela, da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo (Feusp), a tentativa do relator de trocar os conceitos de investimento direto para o investimento público total foi um “passa-moleque inaceitável”. Ele acredita que a resistência do governo em se comprometer com uma ampliação mais robusta dos recursos não está relacionada aos temores em relação à crise internacional, como argumentou a área econômica, mas indica que a educação não está na lista de prioridades desta gestão.”É mais importante bater na tecla do financiamento no debate de um plano do que focar certas minúcias que só criam confusão. A questão que faz a diferença é o dinheiro. É aí que você percebe se a educação de fato é uma prioridade. Quando vem com esse artifício, parece que a discussão não é séria”, avalia.


O trabalho do relator incluiu o cálculo de quanto vai custar cada uma das metas do plano, muitas delas com valores acima do previsto inicialmente no projeto do MEC. Para dimensionar os gastos foi utilizado como parâmetro o Custo Aluno Qualidade (CAQ), estudo desenvolvido pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação e o CNE. O CAQ estabelece quanto deve ser o mínimo investido em cada aluno nas diferentes etapas de ensino, considerando os insumos necessários para um atendimento de qualidade. A utilização desse mecanismo como parâmetro de financiamento foi considerada um avanço pelas entidades da área, mesmo que na meta de inclusão de crianças na educação infantil o relatório tenha utilizado valores abaixo dos definidos pelo CNE.


Ainda que haja insatisfação a respeito da previsão de aumento dos investimentos, o plano indica que a educação receberá mais verbas nos próximos anos. Mas nem o texto original do Executivo, nem o relatório do deputado indicam quais serão as novas fontes de recurso. Também não delimita qual será a parcela de cada ente federado – União, estados e municípios – nessa conta. Vanhoni argumenta que para isso seria necessária uma discussão sobre reforma tributária e se perderia o foco principal do plano. Mozart Neves Ramos também acredita que o PNE não é o espaço adequado para fazer esse debate. Essas definições deverão ser objeto de uma regulamentação específica.


“Olhando pela visão prática e política, se o relator fizesse isso agora, ele inviabilizaria a discussão. Entraríamos em um debate sem fim, seria uma guerra entre os entes federados. O que está claro é que sem uma participação mais efetiva da União vai ser muito difícil para os municípios cumprir esse plano”, avalia. Atualmente, o governo federal participa com apenas 20% do que é aplicado em educação – o restante da conta fica com estados e municípios.

Até hoje não foi feita nenhuma avaliação oficial sobre os avanços alcançados em relação ao antigo PNE que vigorou até 2010. O que se sabe é que a maior parte das 295 metas que o compunham não foram cumpridas. A estratégia para garantir que o novo projeto não fique no papel é fortalecer o controle social. Nesse sentido, o novo plano traz alguns avanços em relação ao anterior, como a criação do Fórum Nacional de Educação, colegiado formado por representantes de diversas entidades do setor cuja principal missão será acompanhar a implantação do PNE.


Acompanhamento
Outro mecanismo importante incluído no relatório é a determinação de que a cada dois anos o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) deverá fazer um estudo para verificar a efetivação das metas. “Essa foi uma emenda elaborada pela Campanha que foi incorporada. Para todas as metas nós apresentamos metas intermediárias; o relator não incorporou todas elas, mas as que ele acolheu já foram um avanço”, aponta o coordenador-geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Daniel Cara. Para ele, o Fórum será um espaço poderoso para cobrar a efetivação do plano.

Mozart Neves Ramos concorda que a sociedade terá um papel estratégico de mobilização para garantir o cumprimento do PNE. “Da forma como o plano está posto será um grande avanço se for executado. Mas não vamos repetir o que aconteceu com o anterior: esperou-se chegar ao último ano para saber quantas metas não foram cumpridas. Temos agora uma sociedade mais escolarizada e, portanto, pais que sabem que não adianta apenas colocar a criança na escola. Resumir educação à vaga na escola é coisa do passado”, acredita.




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